Dal 1990 in Italia esiste un Testo unico sulle droghe, il Dpr 309/1990, meglio noto come Legge Jervolino-Vassalli. Tali norme, adottate per incorporare nel nostro ordinamento la ratifica della Convenzione delle Nazioni Unite del 1988, si distinsero nel panorama europeo per aver importato in Italia l’approccio della “guerra alla droga” dell’amministrazione Reagan, che nel decennio precedente aveva affidato al diritto penale (se non all’esercito) la gestione di una questione spesso meramente socio-sanitaria.
Le leggi e le politiche proibizioniste in Italia rappresentano un caso di scuola per chi voglia studiare come limitazioni arbitrarie, con sanzioni sproporzionate, divieti privi di fondamenti scientifici mai adeguati o aggiornati al fenomeno che intendono “controllare”, abbiano concorso ad aggravare le criticità del tema oggetto della normazione.
A mo’ d’esempio dell’approccio pan-proibizionista e iper-punizionista della legge del ’90 prendiamo il comma 1 dell’articolo 73: “Chiunque senza l’autorizzazione di cui all’articolo 17, coltiva, produce, fabbrica, estrae, raffina, vende, offre o mette in vendita, cede o riceve, a qualsiasi titolo, distribuisce, commercia, acquista, trasporta, esporta, importa, procura ad altri, invia, passa o spedisce in transito, consegna per qualunque scopo o comunque illecitamente detiene, fuori dalle ipotesi previste dagli articoli 75 e 76, sostanze stupefacenti o psicotrope di cui alle tabelle I e III previste dall’articolo 14, è punito con la reclusione da 8 a 20 anni e con la multa da lire 50 milioni a lire 500milioni”. Questo approccio d’inaudita severità suscitò una grande reazione popolare e politica, che grazie al Partito Radicale e al Coordinamento Radicale Antiproibizionista portò a un referendum per la depenalizzazione dell’uso e detenzione personali delle sostanze tabellate. Votato nella primavera del 1993 assieme ad altri quesiti molto più popolari, quel referendum ottenne il sì di 19.255.915 italiani, pari al 55,36% dei consensi. Era, e rimarrà, l’unico esempio in cui i cittadini di uno Stato membro dell’Onu hanno modificato direttamente la struttura proibizionista di una legge sugli stupefacenti.
L’avvento del primo governo Berlusconi, seguito da quello tecnico di Dini e i successivi governi di centrosinistra hanno relegato le leggi e le politiche sulle droghe all’ordinaria amministrazione. La situazione è cambiata drasticamente in occasione delle Olimpiadi invernali di Torino del 2006, quando i ministri Gianfranco Fini e Carlo Giovanardi introdussero un emendamento al decreto di finanziamento dei Giochi che andava ad aggravare le sanzioni su produzione, consumo e commercio degli stupefacenti cancellando la differenza tra droghe “leggere” e “pesanti”. A poco valse la presentazione di numerose questioni di costituzionalità da parte delle opposizioni, la maggioranza tirò dritto sebbene non vi fossero i requisiti di necessità e urgenza previsti per un decreto. Qualche mese prima della conversione in legge della “Fini-Giovanardi”, il Parlamento aveva adottato la cosiddetta Legge Cirielli, dal nome del suo estensore che, tra le altre cose, diminuiva i termini di prescrizione e aggravava le pene per i recidivi e i delitti di associazione mafiosa. Il combinato disposto delle due leggi ha fatto sì che, come dimostrato dall’Istat nel 2015, dalla fine del 2006 si è registrata una crescita costante della popolazione carceraria italiana con un picco nel 2010 di quasi 70mila detenuti a fronte di una capienza regolamentare di 45mila posti. Vero e proprio innesco di questa esplosione detentiva l’andata a regime delle due leggi che, nel giro di trentasei mesi, fecero sì che un terzo dei detenuti ristretti nel nostro Paese fosse in carcere per reati connessi alla legge sulla droga, con particolare accanimento nei confronti di delinquenti abituali e non italiani. La situazione di sovraffollamento delle carceri di quegli anni portò la Corte europea dei Diritti umani ad adottare nel gennaio 2013 una sentenza pilota, nota come Torreggiani, che condannò l’Italia per “trattamenti disumani e degradanti” in base all’articolo 3 della Convenzione europea dei Diritti umani.
Nel febbraio 2014, con la sentenza n. 32, la Corte Costituzionale ha cancellato la Legge Fini-Giovanardi con motivazioni procedurali riportando la legislazione sulle droghe al Testo unico del ’90. Un intervento della ministra della Salute Beatrice Lorenzin sulla rimodulazione delle tabelle ha vanificato le modifiche referendarie del ’93. L’unica parte invariata della Jervolino-Vassalli resta quella relativa alle sanzioni per chi coltiva cannabis anche per uso personale: fino a sette anni di carcere. In più di due decenni anche la Cassazione è intervenuta con sentenze specifiche rendendo sempre più complessa, se non complicata, l’applicazione della legge. Questa incertezza del diritto è frutto dell’inapplicabilità tipica di divieti arbitrari e della mancanza di una valutazione dell’efficacia delle misure proposte.
Nel 2016, dopo alcuni anni di deflazione penitenziaria dovuta alle misure suscitate dalla sentenza Torreggiani e dalla decisione della Consulta, le detenzioni per violazioni della legislazione sugli stupefacenti sono tornate ad aumentare. Se nel mondo le “droghe” sono responsabili mediamente di un quinto dei detenuti, in Italia nel 2016 si è raggiunta la percentuale record del 43,26%!
Secondo i dati del Libro Bianco sulla Fini-Giovanardi, pubblicato il 26 giugno 2016 dal Cartello di Genova, 17.733 detenuti presenti al 31 dicembre 2016 nelle carceri italiane erano ristretti a causa del famigerato articolo 73 della legge del ’90. Si tratta del 32,52% del totale, cui vanno aggiunte 5.868 persone dietro le sbarre per associazione finalizzata al traffico illecito di stupefacenti. Diminuiscono quindi i “pesci grossi” aumentano quelli “piccoli”, e questo a fronte delle reiterate preoccupazioni espresse dalla Direzione Nazionale Antimafia che ritiene uno sperpero di tempo e risorse pubbliche perseguire il piccolo spaccio a scapito dei cartelli transnazionali che agiscono in regime di oligopolio mondiale e in cui la ’ndrangheta gioca un ruolo centrale.
La proibizione non è solo un problema quantitativo: dei 54.653 detenuti al 31 dicembre del 2016, ben 14.157 risultavano essere tossicodipendenti, pari al 25,9% del totale, e in aumento rispetto al passato. Stesso dicasi per la qualità delle sanzioni: quelle amministrative, sicuramente di non minor impatto punitivo, sono anch’esse tornate ad aumentare riguardando il 40,25% dei segnalati. Dal 1990, 1.164.158 persone sono state segnalate per possesso di sostanze stupefacenti per uso personale – di queste il 72,57% per derivati della cannabis. Una generazione schedata per una pianta! Non siamo ai livelli di guardia degli arresti del 2009/10, ma sicuramente si registra un preoccupante ritorno acritico agli anni più bui del proibizionismo.
Eppure, la legge del 1990 prevede che ogni tre anni si convochi una conferenza nazionale sulle droghe per valutare l’impatto delle norme e aggiornare le politiche che ne derivano. Negli ultimi ventisette anni, cinque sono state le conferenze organizzate dal governo, ma solo quelle di Napoli del ’97 e di Genova del 2000 possono esser considerate degne di tale nome – le altre servivano a dar ragione alla legge, più che a promuovere un dibattito di merito.
La Fini-Giovanardi ha inoltre istituito un Dipartimento per le Politiche Antidroga al fine di coordinare i vari interventi, ma non tutti i governi che si sono susseguiti da allora hanno nominato un sottosegretario competente né, dalla Conferenza di Trieste del 2009, si hanno notizie riguardo alla convocazione del prossimo incontro. Il 1° agosto 2017, il Dipartimento ha pubblicato la relazione annuale sulle tossicodipendenze inviandola al Parlamento che chiudeva il giorno dopo… Il testo segnala che un terzo della popolazione ha incontrato almeno una volta nella vita uno stupefacente, che circa sei milioni di persone hanno un rapporto abituale con le sostanze e che la spesa per queste, tutte naturalmente proibite, è di circa 14 miliardi, ripartiti tra cocaina (43%), cannabis (28,2%), eroina (16,2%), mentre le altre sostanze sintetiche rappresentano il 12,7%. Tutti soldi gestiti dalla criminalità organizzata.
Le “droghe” hanno sicuramente un impatto sulla salute, per il 2016 i ricoveri correlati all’uso di stupefacenti sono stati 6.083 (64,7% uomini e 35,3% donne). Un numero in assoluto importante, ma pari allo 0,1% di chi ne fa uso. In trattamento per rapporti problematici ci sarebbero 143.271 persone, di cui l’86,3% uomini e il 13,7% donne. Il 15% è composto da nuovi utenti e l’uso primario è ripartito tra il 68,1% eroina, il 17,3% cocaina e l’11,1% cannabis. Il prezzo diminuisce e la purezza delle sostanze aumenta.
Nei Paesi europei dove la pressione penale è stata allentata si sono ottenuti risultati incoraggianti: Paesi Bassi, Spagna, Portogallo, Repubblica Ceca e Svizzera lo testimoniano, la legalizzazione in alcuni Stati Usa invece conferma l’intuizione antiproibizionista che una radicale inversione di marcia non solo “rende liberi” ma rende anche economicamente. Non occorre essere libertari o antiproibizionisti per comprendere che sottrarre tutti quei soldi al mercato nero, investirli in politiche socio-sanitarie, risparmiare in amministrazione della giustizia e sicurezza pubblica sia cosa auspicabile. Non basta preoccuparsi dei sintomi, occorre occuparsi delle cause e, dopo “lungo penare”, magari arrivare anche a ritenere l’uso degli stupefacenti un comportamento socialmente accettabile e da non stigmatizzare.
Per fare tutto ciò, niente di meglio quindi che promuovere una progressiva regolamentazione di produzione, consumo e commercio di quanto oggi resta totalmente proibito.
a cura di Marco Perduca
Per vent’anni ha coordinato le attività del Partito Radicale all’Onu. Collabora con studi legali e fondazioni internazionali su diritti umani in Italia. Coordina le attività internazionali dell’Associazione Luca Coscioni
Estratto da “Proibisco Ergo Sum” a cura di Filomena Gallo e Marco Perduca. Per gentile concessione di ©Fandango Libri 2017
